Fondi europei strutturali: una risorsa per la riqualificazione energetica. Il caso dell’edilizia scolastica Maria Giada Bozzoli

A partire dalla crisi del settore delle costruzioni, iniziata in Italia dal 2008, e dal ritardo degli investimenti a chiusura del settimo programma quadro 2007-13 (a dicembre 2013 risultavano ancora da spendere circa 14 md di euro) sono stati identificati i Fondi Europei come concreta soluzione per il rilancio del settore delle costruzioni. A frenare tale opportunità di rilancio è il “sistema” dei fondi europei stesso che, nonostante gli importanti miglioramenti raggiunti nella gestione del settimo programma quadro e degli investimenti portati a termine, non manifesta ancora tutte le sue potenzialità.

Gli obiettivi della Tesi consistono nel comprendere i vincoli che impediscono ai fondi comunitari strutturali (fondi indiretti, poiché decentralizzati in quanto di diretta gestione di ciascuno Stato membro) di diventare una concreta risorsa per la spesa pubblica ed nell’individuare i possibili indirizzi e soluzioni a garanzia di investimenti efficaci per quantità e per qualità sia tecnico-costruttiva, sia in termini di gestione dei processi. Si è ritenuto necessario conoscere l’intero processo di finanziamento: stesura del bando, progettazione dell’intervento, valutazione dei candidati, assegnazione e gestione del contributo, conduzione degli appalti, esecuzione dell’opera, fase di gestione dell’intervento.

In riferimento agli obiettivi la Tesi si articola nelle seguenti fasi:

1. Definizione delle problematiche generali che hanno dato origine allo sviluppo della tesi.
   
2. Conoscenza dei finanziamenti europei che ha messo in evidenza come non fosse possibile un analisi generica e trasversale relativa ad ogni tipo di finanziamento. I fondi non solo distinguendosi in diretti, gestiti dalla Commissione Europea, ed in indiretti o strutturali, in quanto gestiti autonomamente dai singoli Stati, ma anche diversificandosi per programma e tipo di finanziamento, prevedono distinti metodo di gestione, specifico obiettivo, contributo finanziario, organo di gestione e tempistica di attuazione. Pertanto, si è ritenuto necessario stringere il campo di indagine ai Fondi Strutturali. Trattandosi di risorse gestite direttamente dall’Italia è risultato più semplice il reperimento dati, meno vincolante la politica internazionale, maggiore la ricaduta per il settore delle costruzioni in Italia. Nello specifico è stato preso in considerazione il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) in quanto ha lo scopo di contribuire al rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale eliminando le principali disparità regionali nell’Unione tramite lo sviluppo sostenibile e l’adeguamento strutturale delle economie regionali.
3. Individuazione del metodo di indagine del processo tramite casi-studio relativi ai Programmi, per una conoscenza concreta e complessiva dei processi di finanziamento. Tale analisi ha portato a:

• Lavorare sulla programmazione 2007-13, che, in fase di chiusura, metteva a disposizione un numero rilevante di bandi e di progetti portati a termine al momento dell’inizio della ricerca.
• Scegliere come ambito di indagine la riqualificazione energetica. Trattandosi di un ambito di finanziamento in crescita per gli obiettivi prefissati dall’Europa, la ricerca, anche se svolta indagando la programmazione precedente, può dare un forte contributo diretto nella programmazione vigente.
• Individuare i Programmi Operativi (PO) che prevedessero interventi volti all’efficentamento energetico poiché non tutti i Programmi (nazionali e regionali) hanno previsto di concentrarsi su investimenti sul patrimonio edilizio. Inoltre la scelta di un PON (nazionale), un POI (interregionale) da contrapporre a un POR (regionale) ha permesso un confronto gestionale tra tipologie di Organi Pubblici gerarchicamente differenti per risorse economiche e tecniche, competenze e responsabilità.
• Individuare l’edilizia scolastica come oggetto finale dei finanziamenti di efficientamento presi in esame, poiché gli investimenti finanziati riguardavano principalmente l’edilizia pubblica, due su tre dei Programma Operativo individuati (PON “Ambienti per l’apprendimento” e POI “Energie rinnovabili e risparmio energetico”) prevedevano azioni d’investimento esclusivamente per l’edilizia scolastica, il confronto tra tipologie edilizie funzionalmente paragonabili permetteva un indagine comparativa coerente sia a livello di bando, che soprattutto di gestione nelle diverse fasi del finanziamento.

4. Individuazione di casi di studio concreti e, al momento della ricerca, già portati a termine. Per ciascuno dei PO scelti:

• Si è cercato almeno un bando specifico di riqualificazione energetica dell’edilizia scolastica (o pubblica in generale).
• Si è selezionato un progetto per ognuno dei bandi approfonditi. I criteri di selezione dei progetti hanno fatto riferimento a:

• Scuole;
• Interventi portati a termine;
• Disponibilità di Dirigenti scolastici e amministrazioni proprietarie al rilascio di interviste e alla condivisione dei documenti d’intervento.

5. Identificazione delle fasi di maggiore ricaduta sull’efficacia finale dell’intervento. Partendo dai casi di studio si sono identificate le soluzioni più valide e quelle meno, effettuando un’analisi critica e proponendo possibili soluzioni o miglioramenti soprattutto a supporto delle fasi ritenute più critiche dai beneficiari o/e dalle amministrazioni.

6. Elaborazione di indirizzi e soluzioni operative a garanzia della qualità finale dell’intervento finanziato e a favore di una semplificazione del processo. Le proposte formulate in termini di indirizzi hanno voluto tenere, per quanto possibile, in considerazione anche le esigenze burocratiche, amministrative e politiche evidenziate durante l’indagine delle amministrazioni coinvolte.

Le soluzioni promosse e formulate, a partire dai successi e dalle carenze dei casi analizzati, vogliono tendere a:

• Stimolare i partecipanti a presentare progetti di maggiore qualità, senza accontentarsi della semplice ammissibilità di un intervento quantitativo;
• Supportare le Amministrazioni nel controllo dei contenuti dei progetti, sia a livello di candidatura, sia di realizzazione, ma senza caricarle di un eccesso di adempimenti per cui non possiedono risorse;
• Permettere ai partecipanti di comprendere le difficoltà intrinseche nei finanziamenti comunitari fin dalla lettura del bando;
• Garantire la qualità degli interventi finanziati non limitata alla progettazione e all’esecuzione del manufatto, ma anche alla sua gestione nel tempo;
• Potenziare l’integrazione di più finanziamenti a favore di un unico sistema di investimenti concertato tra le diverse Amministrazioni.

La presente ricerca, che per motivi di analisi si è concentrata su un ambito ben preciso, offre la possibilità di applicare gli indirizzi e le soluzioni individuati sia alla nuova programmazione 2014-20 che ad altri settori d’investimento. Possibili approfondimenti futuri prevedono anche un confronto delle soluzioni identificate in Italia, con le metodologie applicate da altri Stati membri.